'สติธร ธนานิธิโชติ' วิเคราะห์สูตรเลือกตั้ง'เยอรมันโมเดล'

สัมภาษณ์พิเศษ 

     หมายเหตุ - นายสติธร ธนานิธิโชติ นักวิชาการสำนักวิจัยและพัฒนา สถาบันพระปกเกล้า ให้สัมภาษณ์พิเศษ "มติชน" วิเคราะห์ระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม (Mixed-Member Proportional: MMP) ภายหลังคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ มีมติใช้รูปแบบดังกล่าวมาเป็นแนวทางในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) 

     ระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม (MMP) แตกต่างไปจากการเลือกตั้งรูปแบบเดิมอย่างไร 

    การเลือกตั้งแบบเดิมนั้นแบ่ง ส.ส.ออกเป็นสองประเภทคือ แบบแบ่งเขตเลือกตั้งและแบบ บัญชีรายชื่อ เวลาคิดคะแนนจะแยกออกจากกัน ไม่นำมารวมกัน ระบบนี้เมื่อได้คะแนนแบบแบ่งเขตไปแล้ว ก็ได้คะแนนแบบบัญชีรายชื่อมาเพิ่มอีก เหมือนเป็นการให้โบนัสเพิ่มกับพรรคการเมืองนั้น ทำให้จำนวนที่นั่ง ส.ส.โดยรวมของพรรคการเมืองใหญ่ๆ เกินกว่าสัดส่วนคะแนนที่ได้รับจากประชาชน เวลาแยกระบบทำให้ ส.ส.แบบเขต คนที่ชนะก็ชนะไปเลย ส่วนคนที่แพ้ได้คะแนนลำดับรองลงมาเป็นที่สอง ลำดับที่สาม และลำดับที่สี่ ก็จะไม่ได้อะไรเลย เท่ากับว่าคะแนนที่ประชาชนเลือกนั้นจะสูญเปล่าไปทันที จึงทำให้เกิดปัญหาคะแนนตกน้ำ คะแนนเสียงตกหล่น และเกิดที่นั่ง ส.ส.โอเวอร์กับป๊อบปูลาร์โหวต แต่ข้อดีของระบบนี้คือ ช่วยทำให้การเมืองมีเสถียรภาพ เพราะว่าได้พรรคการเมืองใหญ่ ได้ตัวแทนไปทำหน้าที่แทนเสียงข้างมากในสภา ช่วยตัดสินใจ ขับเคลื่อนนโยบาย มีทิศทางชัดเจน เพราะการเลือกตั้งระบบเดิมคือการเลือกทิศทางการพัฒนาประเทศ พรรคการเมืองใดชนะการเลือกตั้งก็สามารถนำนโยบายที่ได้เคยหาเสียงไว้ไปขับเคลื่อนการบริหารประเทศ 

ส่วนระบบการเลือกตั้งแบบเยอรมัน หรือการเลือกตั้งแบบ MMP เป็นระบบที่มีการประนีประนอม เรื่องเสถียรภาพไม่ได้แย่ไปเลยทีเดียว แม้จะเกิดรัฐบาลผสมประมาณ 2-3 พรรคการเมืองก็ตาม เพราะจะมีพรรคการเมืองหลักที่มีเสียงส่วนใหญ่พอที่จะควบคุมเกมได้ ซึ่งระบบใหม่นี้จะไปเสริมในระบบที่แบบเดิมขาดไป คือเรื่องของความเป็นตัวแทนที่หลากหลาย จะทำให้โอกาสในการแข่งและได้ตัวแทนที่เป็นภาพจำลองของสังคม เพราะคนในสังคมไม่ได้มีแค่คนกลุ่มใหญ่แค่เพียงกลุ่มเดียว แต่ยังมีคนกลุ่มเล็กๆ รวมอยู่ด้วย เช่น กลุ่มเฉพาะประเด็น กลุ่มสิ่งแวดล้อม กลุ่มสตรี ระบบใหม่นี้จะเอื้อให้คนกลุ่มเหล่านี้มีโอกาสได้รับเลือกตั้งมากยิ่งขึ้น เพราะสุดท้ายคะแนนที่ได้จากสัดส่วนจะเป็นตัวคุม ไม่ให้เสียงของพรรคการเมืองใหญ่ได้เกินกว่าที่ควรจะเป็น เพราะคะแนนที่ไม่ควรจะเกินไปนั้นก็จะตกมาอยู่กับพรรคการเมืองกลุ่มเล็กๆ ซึ่งแนวทางนี้ตรงกับโจทย์ที่ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ ตั้งเป้าหมายไว้คือต้องการให้ระบบการเลือกตั้ง ส.ส.ที่สะท้อนเจตนารมณ์ที่แท้จริงของประชาชน ทำให้คะแนนเสียงของประชาชนมีความหมายอย่างแท้จริง 

การลดจำนวน ส.ส.เขตเหลือเพียง 250 คน ขณะที่แบบสัดส่วน 200 คน รวม 450 คน จะทำให้ความใกล้ชิดระหว่าง ส.ส.กับประชาชนลดลงไปด้วยหรือไม่

บทบาทหน้าที่ของ ส.ส.แท้จริงแล้วไม่ใช่เป็นการดูแลสารทุกข์สุกดิบ ไปงานบวช งานแต่ง แต่อย่างใด เพราะบทบาทตรงจุดนี้เราได้มีการกระจายอำนาจไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) รับผิดชอบแล้ว ซึ่งมีความใกล้กับประชาชนมากกว่า แต่บทบาทหน้าที่ของ ส.ส.ที่แท้จริงคือต้องทำหน้าที่รับปัญหาจากพื้นที่มาสะท้อนต่อสภาฯและเวทีระดับชาติ จึงไม่มีความจำเป็นต้องมี ส.ส.ที่ไปใกล้ชิดกับประชาชนทุกบ้าน แต่ต้องดูแลภาพรวมได้ ต้องยอมรับว่า ส.ส.ในอดีตของประเทศไทย พอเราคำนึงถึงความใกล้ชิดประชาชนมากก็ทำให้จำนวน ส.ส.มากเกินไป หากเทียบกับจำนวนประชากรกับประเทศที่เป็นประชาธิปไตยก้าวหน้าแล้วอย่าง ประเทศสหรัฐอเมริกา จะเห็นชัดเจนว่าประเทศเขามีประชากรมากกว่าประเทศไทยหลายเท่า แต่จำนวน ส.ส.ไม่ได้ห่างกันเลย กลับใกล้เคียงกันด้วยซ้ำไป

ระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมมีวิธีการคำนวนจำนวน ส.ส.ที่จะได้มาอย่างไร

เบื้องต้นคงอธิบายในหลักการกว้างๆ ก่อน เพราะหลังจากร่างรัฐธรรมนูญเสร็จสิ้นก็จะต้องมีรายละเอียดเพิ่มเติมขึ้นอีก แต่หลักๆ คือ เวลานับคะแนนก็จะนับเหมือนแบบเดิมเลย คือแบบแบ่งเขตและแบบสัดส่วนก็แยกกันนับคะแนนไป แต่วิธีการคิดคะแนนจะแตกต่างจากเดิม ซึ่งแบบใหม่จะเริ่มจากสัดส่วนก่อน โดยเอาคะแนนของสัดส่วนทั่วประเทศทั้งหมดมารวมกัน เพื่อมาดูว่าแต่ละพรรคการเมืองได้คะแนนสัดส่วนเท่าใด เพื่อจะแปลงตัวสัดส่วนไปเป็นเก้าอี้ ส.ส. ยกตัวอย่าง จำนวน ส.ส. 200 ที่นั่ง สมมติได้ 50 เปอร์เซ็นต์ ก็จะได้ 100 ที่นั่ง ตัวที่นั่งตรงนี้ก็จะเป็นตัวจำนวนที่นั่งขั้นต่ำที่แต่ละพรรคควรจะได้ สะท้อนจากคะแนนสัดส่วนที่ประชาชนโหวตให้

จากนั้นก็มาดูที่แบบแบ่งเขตว่า พรรคการเมืองนั้นได้คะแนนไปแล้วเท่าใด ยกตัวอย่าง ถ้าแบบแบ่งเขตได้เกินไปจากคะแนนแบบพรรคไปแล้วก็จบตามนั้น สมมติบอกว่า 50 เปอร์เซ็นต์ ได้ 100 ที่นั่ง แต่แบบเขต 250 เขต ชนะไปแล้ว 120 ที่นั่ง แสดงว่าพรรคนั้นก็จะได้ 120 ที่นั่ง โดยที่แบบสัดส่วนของพรรคการเมืองนั้นก็จะไม่ได้เลย ก็จะจบที่จำนวน ส.ส. 120 คน แต่สมมติว่าไปชนะที่แบบเขตแค่ 80 ที่นั่ง ก็แปลว่าต้องเติมแบบสัดส่วนอีก 20 ที่นั่ง เพื่อให้ได้เป็น 100 ที่นั่ง ซึ่งการคิดคะแนนชั้นที่หนึ่งจะจบลงตรงนี้ 

พอมาชั้นที่สอง เราก็จะมาดูว่าวิธีการเติมจะเติมอย่างไร เนื่องจากเราแบ่งเป็นภาค การเติมก็จะมีความซับซ้อนก็ต้องไปไล่ดูทีละภาค สมมติพรรค ก.ได้แบบแบ่งเขตไป 80 ที่นั่ง ยังขาดอีก 20 ที่นั่ง จึงจะครบ 100 ที่นั่ง คำถามคือ 20 ที่นั่ง จะมาจากภาคใด เพราะแบ่งเป็น 8 ภาค ซึ่งก็ต้องไปไล่ดูทีละภาค ยกตัวอย่างภาคเหนือ ก็นำคะแนนของภาคนั้นทั้งหมดมาดูว่าประชาชนโหวตให้พรรคนี้ในระบบสัดส่วนเท่าใด สมมติได้สัดส่วนร้อยละ 50 เท่ากับระดับชาติในภาพรวม ในภาคเหนือมีทั้งหมด 20 ที่นั่ง พรรคนี้ก็ควรจะได้ 50 เปอร์เซ็นต์ ก็คือ 10 ที่นั่ง ปรากฏว่าชนะไปแล้ว 15 ที่นั่ง แบบนี้แปลว่าภาคนี้ไม่ต้องเติม ไล่ไปดูภาคอีสานได้ 50 เปอร์เซ็นต์เช่นกัน ชนะไปแล้ว 18 ที่นั่ง ก็ไม่ต้องเติม พอไล่ภาคใต้ได้คะแนนโหวต 30 เปอร์เซ็นต์ แต่ยังไม่ชนะในแบบเขตเลย แปลว่าจะได้เติมอีก 6 ที่นั่ง ซึ่งยังไม่ครบ 20 ที่นั่ง ต้องวนไปดูให้ครบทุกภาคเพื่อให้ได้จำนวน 20 ที่นั่งตามที่ต้องการ ซึ่งตัวเลขทางคณิตศาสตร์ก็จะลงตัวเอง พอวนครบทั้ง 8 ภาค มันจะได้ 20 ที่นั่งครบ เพียงแต่จะรู้ว่าภาคนี้จะเติมมากเติมน้อยเป็นไปตามสัดส่วนคะแนน ที่ได้ทีละภาคเทียบกับคะแนนแบ่งเขตที่ได้แต่ละภาค 

เมื่อมีพรรคการเมืองหลายพรรคเข้ามาเป็นรัฐบาลผสม โอกาสที่จะทำให้รัฐบาลเกิดความอ่อนแอก็มีสูง

ระบบการเลือกตั้งแบบผสมไม่ได้ปิดทางให้พรรคการเมืองสามารถชนะการเลือกตั้งโดยพรรคเดียวได้ ยกตัวอย่าง หากพรรคของผมได้คะแนนสัดส่วนรวมทั้งประเทศเกินครึ่ง แสดงว่าผมก็สามารถได้ที่นั่ง ส.ส.เกินครึ่งในสภา สามารถจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวได้อยู่แล้ว เพราะฉะนั้นมันไม่ได้ปิดโอกาสว่าพรรคการเมืองพรรคเดียวจะเข้ามาเป็นรัฐบาลได้ คนที่มองว่าการเอาระบบเยอรมันมาใช้ มันจะเป็นรัฐบาลผสมตลอดไม่ใช่ แต่ประเด็นคือมันมีโอกาสที่ยากในการได้คะแนนเกินครึ่ง เพราะเท่ากับว่าประชาชนจะต้องศรัทธา เชื่อถือ ถึงได้เทคะแนน เทใจให้ล้นหลาม ต้องยอมรับว่าระบบการแข่งขันกันสองพรรค โอกาสที่พรรคคะแนนลำดับหนึ่งกับพรรคคะแนนลำดับสองมารวมเป็นรัฐบาลไม่มีอยู่แล้ว จึงจำเป็นต้องมีพรรคร่วมรัฐบาล มาชี้ขาดว่าใครจะได้เป็นรัฐบาล ดังนั้น รัฐบาลที่เป็นพรรคใหญ่ต้องยอมทำตามผลประโยชน์ของกลุ่มพรรคร่วม บางครั้งอาจทำให้การขับเคลื่อนนโยบายของพรรคหลักที่ไปหาเสียงไว้จะทำไม่ได้ ถ้าการเลือกตั้งมันออกมาแบบนี้มันก็จะมีปัญหาเช่นนั้น และถ้าพรรคการเมืองหลักได้คะแนนต่ำกว่าครึ่งจำนวนมากเท่าใดก็จะยิ่งมีปัญหามาก

เมื่อระบบการเลือกตั้งแบบนี้มีช่องโหว่ เห็นปัญหา เหตุใดทาง กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญจึงเลือกใช้วิธีการแบบนี้ 

ทุกระบบไม่ว่าจะออกแบบมาอย่างไรก็เป็นปัญหาด้วยกันทั้งสิ้น การเมืองไทยตลอด 10 ปีที่ผ่านมา เรามีรัฐบาลที่มีเสถียรภาพมากเกินไป ทำให้ตรวจสอบยาก เนื่องจากเป็นรัฐบาลเพียงพรรคเดียว แม้พรรคการเมืองอื่นสามารถเป็นพรรคร่วมรัฐบาลได้แต่ก็ไม่มีอำนาจ อีกทั้งระบบการตรวจสอบกันเองภายในรัฐสภา การอภิปรายไม่ไว้วางใจก็ไม่มีผลอะไร เพราะรัฐบาลเสียงข้างมากสามารถควบคุมได้ ขณะเดียวกันระบบพรรคการเมืองหรือระบบเลือกตั้งไทยไม่ได้เอื้อให้เกิดพรรคอุดมการณ์ พรรคเฉพาะกลุ่ม หรือพรรคเฉพาะประเด็น เพื่อเข้าไปมีปากมีเสียงในสภาได้ แต่สำหรับระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมจะเป็นการแชร์เก้าอี้ ส.ส.ให้กับพรรค การเมืองขนาดเล็กมากขึ้น แต่พรรคขนาดกลางไม่ค่อยได้ประโยชน์จากระบบเลือกตั้งแบบนี้เท่าใด 

ข้อเสนอเรื่องการเปิดโอกาสให้คนนอกสามารถเป็นนายกรัฐมนตรีกำลังเป็นที่ถกเถียงเกี่ยวกับความไม่เหมาะสม 

ถ้าเป็นคนนอกเฉพาะกรณีที่เกิดเหตุการณ์วิกฤตการเมือง จำเป็นต้องให้คนนอกที่ไม่ได้เป็น ส.ส. ก็พอทนได้ แต่ถ้าอยู่ในสภาวะเหตุการณ์ปกติที่มีการเลือกตั้ง แล้วจู่ๆ ก็มาเสนอคนนอกที่ ไม่ใช่ ส.ส. คิดว่าพรรคใดเสนอก็คงมีปัญหากับตัวเอง ถ้าเปิดช่องไว้แบบนี้ พรรคการเมืองที่ลงสมัครเลือกตั้งก็ต้องหาเสียงไปเลยว่า ถ้าชนะเลือกตั้งจะให้บุคคลนี้เป็นนายกรัฐมนตรี ถึงไม่ลงสมัครก็ต้องบอกชื่อ ถ้าสุดท้ายประชาชนเลือกและเทคะแนนให้กับพรรคการเมืองที่เสนอชื่อคนนอกเป็นนายกรัฐมนตรีนั้น แสดงว่าประชาชนยอมรับในตัวบุคคลที่เสนอได้ แต่ถ้าไม่ได้มีการหาเสียงไว้ พอเข้าสภาผู้แทนราษฎรกลับเสนอชื่อใครไม่รู้ลอยเข้ามา แบบนี้เท่ากับเป็นการดูถูกประชาชน ก็จะทำให้พรรคการเมืองนั้นมีปัญหาได้ ดังนั้นการเขียนรัฐธรรมนูญต้องเขียนให้ดีและรอบคอบ

จากที่ได้ศึกษาระบบเลือกตั้งมานาน มองว่าควรออกแบบการเลือกตั้งลักษณะใดจึงจะเหมาะกับสภาพสังคมไทย 

ถ้าจะดีและให้เหมาะสมกับสังคมไทย อาจเอาระบบที่ดีน้อยๆ ก็ได้ เช่น ระบบเขตใหญ่เลือกได้คนเดียว เพราะอยากให้มีพื้นที่สำหรับคนดี คนเก่ง เป็นตัวแทนของผลประโยชน์เฉพาะกลุ่ม อีกทั้งเป็นการปูทางให้อนาคตเกิดพรรคการเมืองเชิงอุดมการณ์มากขึ้น พฤติกรรมการเลือกตั้งของสังคมไทย คนเลือกตั้งเพราะนโยบายและพรรคการเมือง เพราะรู้ว่าถ้าเลือกพรรคใดแล้วใครได้เป็นนายกรัฐมนตรี ดังนั้นการใช้วิธีการแบบการเลือกตั้งผสมเพื่อผลักดันให้พรรคขนาดกลางและขนาดเล็กมีโอกาสได้เก้าอี้ ส.ส.นั้น อาจมองระยะยาว การเลือกตั้งครั้งหน้าอาจไม่เห็นผล การเมืองจะทำให้คนเรียนรู้และปรับพฤติกรรมตามระบบเลือกตั้งไป มองว่าอยากจะให้เรามีความต่อเนื่องในการใช้ระบบเลือกตั้งด้วย ไม่ใช่มีปัญหาทุกครั้งก็เปลี่ยนระบบทุกครั้ง ต้องใช้ไปสัก 4 ครั้ง จึงจะเห็นผล ไม่ใช่ครั้งแรกจะได้ผลเลย แต่ประเทศไทยเราจะอดทนพอได้หรือไม่ อดทนที่จะใช้ระบบการเลือกตั้งแบบนี้ไปอีก 4 ครั้ง รอให้เกิดผลสำเร็จก่อน เนื่องจากที่ผ่านมาพบว่าระยะเวลา 16 ปี เปลี่ยนไป 4 แบบ เหมือนเกิดปัญหาก็ออกแบบใหม่ทุกครั้ง