ผลการศึกษาและข้อเสนอด้านกฎหมายในการพัฒนาตลาดคาร์บอนในประเทศไทย
- Details
- Category: มติ ครม.
- Published: Monday, 06 December 2021 12:14
- Hits: 10088
ผลการศึกษาและข้อเสนอด้านกฎหมายในการพัฒนาตลาดคาร์บอนในประเทศไทย
คณะรัฐมนตรีรับทราบตามที่สำนักงานขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง (สำนักงาน ป.ย.ป.) เสนอผลการศึกษาและข้อเสนอด้านกฎหมายในการพัฒนาตลาดคาร์บอนในประเทศไทย ซึ่งเป็นการดำเนินการตามมติคณะกรรมการบริหารการพัฒนาเศรษฐกิจชีวภาพ-เศรษฐกิจหมุนเวียน-เศรษฐกิจสีเขียว (Bio-Circular-Green Economy: BCG Model) ในการประชุมครั้งที่ 2/2564 เมื่อวันที่ 12 กรกฎาคม 2564 เพื่อเป็นแนวทางการดำเนินการที่สำคัญในการขับเคลื่อนการพัฒนาโมเดลเศรษฐกิจสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนที่เป็นวาระแห่งชาติตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 19 มกราคม 2564 และ (ร่าง) ยุทธศาสตร์ระยะยาวในการพัฒนาแบบปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำของประเทศไทยที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 19 ตุลาคม 2564 เห็นชอบ เพื่อเสนอต่อสำนักเลขาธิการกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ* ในช่วงการประชุมรัฐภาคีกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ สมัยที่ 26 (COP26) ระหว่างวันที่ 31 ตุลาคม- 3 พฤศจิกายน 2664 ณ เมืองกลาสโกว์ สหราชอาณาจักร ซึ่งนายกรัฐมนตรีได้ประกาศเจตนารมณ์ในการประชุมดังกล่าวว่า ประเทศไทยพร้อมยกระดับการแก้ไขปัญหาภูมิอากาศอย่างเต็มที่เพื่อบรรลุเป้าหมายความเป็นกลางทางคาร์บอนภายในปี 2593 และบรรลุเป้าหมายการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ได้ในปี 2608 โดยผลการศึกษาและข้อเสนอด้านกฎหมายฯ มีสาระสำคัญสรุปได้ ดังนี้
1. ข้อผูกพันตามพันธกรณีระหว่างประเทศ
ประเทศไทยเข้าร่วมเป็นภาคีภายใต้กรอบความร่วมมือระหว่างประเทศไทยในการบริหารจัดการการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศในภาพรวม เช่น
|
กรอบความร่วมมือฯ/ ปีที่ไทยเข้าเป็นภาคี |
แนวทางการดำเนินการตามกรอบความร่วมมือฯ |
|
1.1 อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) |
|
|
พ.ศ. 2537 |
- กำหนดให้ประเทศที่พัฒนาแล้วเป็นผู้นำร่องในการลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและส่งเสริมให้มีการสนับสนุนประเทศกำลังพัฒนา |
|
1.2 พิธีสารเกียวโต |
|
|
พ.ศ. 2545 |
- พิธีสารเกียวโตอยู่ภายใต้กรอบ UNFCCC โดยกำหนดช่วงพันธกรณีแรกระหว่างปี 2551 – 2555 และมีการขยายออกเป็นช่วงพันธกรณีสอง ปี 2556 – 2563 ที่แก้ไขเพิ่มเติมโดยโดฮา - กำหนดกลไกการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยมีข้อผูกพันทางกฎหมายอย่างเป็นรูปธรรมสำหรับประเทศที่พัฒนาแล้ว (ระบุไว้ในภาคผนวกบีของพิธีสารเกียวโต) ซึ่งประเทศไทยไม่จัดอยู่ในกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว จึงไม่มีข้อผูกพันทางกฎหมายตามพิธีสารดังกล่าว แต่ประเทศไทยสามารถมีส่วนร่วมในการลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกภายใต้กลไกการพัฒนาอากาศที่สะอาด (Clean Development Mechanism: CDM) |
|
1.3 ความตกลงปารีส |
|
|
พ.ศ. 2559 |
- ความตกลงฯ อยู่ภายใต้กรอบ UNFCCC ที่มีผลใช้บังคับแทนพิธีสารเกียวโตโดยปรับเปลี่ยนแนวทางในการกำหนดพันธกรณีจากเดิมที่กำหนดเป้าหมายปริมาณที่ต้องลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้ว เป็นการกำหนดเป้าหมายร่วมกันของรัฐภาคีทั้งหมดให้มีส่วนร่วมในการบรรเทาภาวะเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยให้แต่ละประเทศกำหนดนโยบายและมาตรการต่างๆ และรายงานให้รัฐภาคีอื่นทราบทุก 5 ปี - การบังคับใช้ความตกลงปารีสแทนพิธีสารเกียวโตส่งผลให้ทุกประเทศต้องเสนอแผนการดำเนินงานเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (NDC) ซึ่งไทยได้แถลงว่า จะลดก๊าซเรือนกระจกร้อยละ 20 ภายในปี 2573 และอาจลดก๊าซเรือนกระจกได้เพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 25 หากสามารถเข้าถึงกลไกการสนับสนุนทางการพัฒนาและการถ่ายทอดเทคโนโลยี การเงิน และ การเสริมสร้างศักยภาพที่เพิ่มขึ้นและเพียงพอ |
2. การใช้กลไกทางตลาดในการลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
สำนักงาน ป.ย.ป. ได้ศึกษาตลาดซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสหภาพยุโรป (EU Emission Trading System: EU ETS) ซึ่งเป็นตลาดใหญ่ที่สุดที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันโดยมีหลักการในการจัดตั้งตลาดภายใต้ระบบจำกัดและซื้อขาย (cap and trade system) กล่าวคือ มีการจำกัดสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสำหรับผู้ประกอบการที่ใช้ระบบนี้ (cap) และมีตลาดเป็นสื่อกลางในการซื้อขายสิทธิดังกล่าว (trade) โดยในแต่ละปีผู้ประกอบการจะได้รับการจัดสรรหรือต้องเข้าร่วมประมูลเพื่อการรับสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามที่ต้องการและเมื่อสิ้นสุดปีผู้ประกอบการจะต้องนำสิทธิที่มีอยู่มาเวนคืนในปริมาณเท่ากับปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เกิดขึ้นจริง หากมีสิทธิไม่เพียงพอ จะต้องชำระค่าปรับที่สูงมากให้แก่รัฐ ซึ่งเป็นการลงโทษ แต่ในทางกลับกันหากมีสิทธิเหลืออยู่สามารถเก็บสะสมไว้ใช้ในอนาคตหรือขายต่อให้แก่ผู้ประกอบการรายอื่นผ่าน EU ETS ทั้งนี้ การใช้ระบบการซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกดังกล่าวมีข้อดี เช่น (1) รัฐสามารถควบคุมปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมได้ค่อนข้างแม่นยำ และ (2) กระตุ้นให้มีการพัฒนาประสิทธิภาพในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
3. การดำเนินงานที่ผ่านมาของประเทศไทย
ปัจจุบันแนวทางการพัฒนาตลาดคาร์บอนของประเทศไทยเป็นรูปแบบของ "ความสมัครใจ" ของผู้เข้าร่วมโครงการ ซึ่งการนำระบบตลาดคาร์บอนแบบบังคับดังเช่นของสหภาพยุโรป (EU ETS) มาใช้ในประเทศไทยจะต้องคำนึงถึงเรื่องต่างๆ เช่น ความพร้อมของผู้ประกอบการอุตสาหกรรม ทั้งในด้านเทคโนโลยีลดคาร์บอน ความสามารถในการปรับเปลี่ยนรูปแบบและวิธีการผลิตในแต่ละภาคอุตสาหกรรมและความสามารถในการสร้างแหล่งดูดชับคาร์บอนเพื่อมาชดเชยการปล่อยคาร์บอนสู่ชั้นบรรยากาศ รวมทั้งผลกระทบจากการใช้มาตรการบังคับที่เคร่งครัดในทันที ซึ่งจะส่งผลต่อความสามารถในการแข่งขันทางการค้าระหว่างประเทศ (ผู้ประกอบการส่งออกอาจนำต้นทุนทางคาร์บอนมาเป็นเงื่อนไขในการกำหนดภาษีหรืออุปสรรคทางการค้า) ดังนั้น ในระยะแรกควรสร้างสภาพแวดล้อมเพื่อจูงใจให้ผู้ประกอบการได้ปรับตัว โดยมีระบบการส่งเสริมของภาครัฐที่เหมาะสม รวมทั้งการพัฒนามาตรฐานการตรวจวัดและการรับรองโครงการลดคาร์บอนให้ถึงระดับสากล เพื่อให้สามารถลดการปล่อยคาร์บอนของประเทศในภาพรวมได้ตามเป้าหมาย รวมทั้งจัดให้มีการนำร่องตลาดคาร์บอนภาคสมัครใจ โดยดำเนินการแบบค่อยเป็นค่อยไป (Phase) เช่น เริ่มจากอุตสาหกรรมบางกลุ่มที่เป็นอุตสาหกรรมที่ใช้พลังงานสูงและมีความพร้อมด้านเทคโนโลยี สร้างมูลค่าให้แก่คาร์บอนเครดิตผ่านระบบแรงจูงใจภาครัฐโดยการลดหย่อนภาษีหรือการให้การส่งเสริมรูปแบบอื่นๆ
4. ข้อเสนอด้านกฎหมายในการพัฒนาตลาดคาร์บอน
4.1 การสร้างสภาพแวดล้อมจูงใจให้อุตสาหกรรมลดการปล่อยคาร์บอนและการเพิ่มแหล่งดูดชับคาร์บอน ดำเนินการภายใต้มาตรการต่างๆ ได้แก่ (1) มาตรการทางกฎหมายด้วยการตรากฎหมาย เพื่อให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีสำหรับการพัฒนาเทคโนโลยีลดคาร์บอนหรือการใช้จ่ายเพื่อเข้าร่วมโครงการของรัฐในการพัฒนาแหล่งดูดซับคาร์บอน และ (2) มาตรการทางบริหารด้วยการสร้างการรับรู้ให้ภาคเอกชนได้ทราบถึงข้อผูกพันตามกฎหมายระหว่างประเทศในการลดคาร์บอน ซึ่งหากไม่สนับสนุนในเรื่องนี้อาจส่งผลต่อความสามารถในการแข่งขันทางการค้าระหว่างประเทศ เนื่องจากต่างประเทศมีแนวโน้มตรวจสอบและกำกับการผลิตสินค้าและการให้บริการที่เข้มข้นขึ้น และอาจนำต้นทุนด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมมากำหนดเป็นเงื่อนไขการซื้อสินค้าหรือบริการจากประเทศไทยได้
4.2 การพัฒนาตลาดคาร์บอนในประเทศไทย ควรตรากฎหมายขึ้นมาใหม่เพื่อวางโครงสร้างพื้นฐานและเตรียมความพร้อมในการพัฒนาให้เป็นตลาดสากลในอนาคต โดยควรกำหนดกรอบหลักการในเรื่องต่างๆ สรุปได้ ดังนี้
1) การจัดตั้งหน่วยงานใหม่หรือเพิ่มเติมหน้าที่และอำนาจให้แก่หน่วยงานเดิมที่มีอยู่แล้วเพื่อดำเนินการภารกิจด้านนโยบาย ด้านทะเบียน และด้านการบริหารจัดการแพลตฟอร์ม
2) กรณีที่จะนำระบบตลาดภาคบังคับมาใช้บังคับ ให้กำหนดหลักเกณฑ์การจัดสรรสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในแต่ละปีภายใต้กรอบการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวม (cap) โดยการจัดสรรอาจกระทำได้ทั้งแบบไม่คิดค่าใช้จ่ายหรือการประมูล
3) หน้าที่ของผู้ประกอบการในการตรวจวัดและการรายงานการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
4) กรณีที่ใช้ระบบบังคับกับกลุ่มอุตสาหกรรมใด ควรกำหนดให้ผู้ประกอบการเวนคืนสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามปริมาณก๊าซที่ปล่อยจริงในแต่ละปี และกรณีที่มีสิทธิคงเหลืออาจกำหนดให้สามารถนำไปสะสมข้ามปีได้
5) การจัดทำบัญชีสำรองเพื่อรักษาเสถียรภาพของตลาด
6) การจัดตั้งทุนหมุนเวียนขึ้นใหม่หรือแก้ไขเพิ่มเติมทุนหมุนเวียนเดิมที่มีอยู่แล้ว เช่นกองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน เพื่อให้สามารถนำเงินรายได้จากการประมูลสิทธิหรือการเรียกเก็บค่าปรับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกินสิทธิไปใช้เพื่อสนับสนุนการดำเนินงานของประเทศไทยในการบรรลุเป้าหมายการแก้ไขปัญหาสภาพภูมิอากศเปลี่ยนแปลงหรือการปรับตัวเพื่อความอยู่รอด
7) มาตรการทางภาษี (ซึ่งเป็นการกำหนดการชำระภาษีในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก)
8) กรณีที่ใช้ระบบตลาดบังคับควรกำหนดโทษปรับเป็นเงิน โดยควรกำหนดค่าปรับที่มีจำนวนสูงกว่าราคาคาร์บอนในตลาดเพื่อป้องกันการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกินสิทธิได้อย่างแท้จริง
ทั้งนี้ อาจมอบหมายให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมร่วมกับองค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (องค์การมหาชน) และสำนักงาน ป.ย.ป. รับข้อเสนอดังกล่าวไปประกอบการพิจารณาดำเนินการต่อไป
ทั้งนี้ นายกรัฐมนตรีได้เห็นชอบผลการศึกษาและข้อเสนอด้านกฎหมายดังกล่าวแล้ว
____________________
หมายเหตุ * การดำเนินการดังกล่าวเป็นไปตามพันธกรณีของความตกลงปารีสที่อยู่ภายใต้การดำเนินการของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC) ที่กำหนดให้ทุกประเทศจัดทำและสื่อสารยุทธศาสตร์ระยะยาวในการพัฒนาแบบปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำของประเทศไปยังสำนักเลขาธิการกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
(โปรดตรวจสอบมติคณะรัฐมนตรีที่เป็นทางการจากสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีอีกครั้ง)
ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา (นายกรัฐมนตรี) 30 พฤศจิกายน 2564
สำนักโฆษก สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี โทร. 0 2288-4396
A12154
