แจ้งผลการวินิจฉัยของผู้ตรวจการแผ่นดิน (กรณีกระทรวงพลังงานกำหนดนโยบายและแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า ตามมาตรา 56 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560)

Details: Category: มติ ครม.; Published: Wednesday, 16 June 2021 00:13; Hits: 323

แจ้งผลการวินิจฉัยของผู้ตรวจการแผ่นดิน (กรณีกระทรวงพลังงานกำหนดนโยบายและแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า ตามมาตรา 56 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560)

คณะรัฐมนตรีมีมติรับทราบรายงานการแสวงหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับกรณีที่หน่วยงานของรัฐยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (รัฐธรรมนูญฯ) หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ มาตรา 56 วรรคสอง ตามที่ผู้ตรวจการแผ่นดิน (ผผ.) เสนอ และให้กระทรวงพลังงานเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมร่วมกับหน่วยงานต่างๆ เช่น สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน ให้ได้ข้อยุติที่ชัดเจน ถูกต้อง ตรงกัน และรายงานคณะรัฐมนตรีด้วย

สาระสำคัญของเรื่อง

ผผ. รายงานว่า

1. มีผู้ร้องเรียนต่อ ผผ. ขอให้ตรวจสอบกรณี พน. กำหนดนโยบายและแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าโดยให้เอกชนเป็นเจ้าของโรงไฟฟ้า ทำให้สัดส่วนการผลิตไฟฟ้าของรัฐซึ่งเป็นสาธารณูปโภคลดลงต่ำกว่าร้อยละ 51 ขัดต่อมาตรา 56 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญฯ¹ ซึ่งต่อมา ผผ. ได้มีคำวินิจฉัยเสนอแนะต่อ พน.² ให้พิจารณาทบทวนยุทธศาสตร์ พน. และแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย [แผน PDP 2015 และฉบับปรับปรุง PDP 2018 ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบแล้ว] เพื่อกำหนดแนวทางให้รัฐมีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าที่ไม่น้อยกว่าร้อยละ 51 ตามที่รัฐธรรมนูญฯ กำหนด ให้แล้วเสร็จภายใน 120 วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้งผลการวินิจฉัย และดำเนินการให้รัฐมีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าไม่น้อยกว่าร้อยละ 51 ภายในกำหนด 10 ปี นับจากปี 2562 ทั้งนี้ ผผ. ได้ประชุมหารือร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ปรากฏว่า พน. ไม่อาจหาข้อยุติในการดำเนินการตามข้อเสนอแนะของ ผผ. ได้

ต่อมาเมื่อวันที่ 17 สิงหาคม 2563 ผู้ร้องเรียนได้ทำหนังสือถึง พน. ให้แก้ไขความผิดพลาดจากการปฏิบัติหน้าที่ที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 56 วรรคสอง ซึ่ง พน. ได้ชี้แจงว่า อยู่ระหว่างเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรีและไม่สามารถดำเนินการตามคำขอของผู้ร้องเรียนได้ ซึ่งผู้ร้องเรียนได้มีหนังสือโต้แย้งความเห็นของ พน. เมื่อวันที่ 3 ธันวาคม 2563 และยื่นเรื่องร้องเรียนมายัง ผผ. เมื่อวันที่ 12 มกราคม 2564 โดยประสงค์จะใช้สิทธิในการยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561³

2. ผผ. ได้พิจารณาข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้วเห็นว่าการให้บริษัทเอกชนเข้ามามีบทบาทในการผลิตไฟฟ้ามากขึ้นจนทำให้สัดส่วนการผลิตไฟฟ้าของรัฐน้อยกว่าร้อยละ 1 อันเป็นกระทำที่ฝ่าฝืนต่อรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 56 วรรคสอง ทำให้ผู้ร้องเรียนได้รับผลกระทบจากการใช้ไฟฟ้าในราคาที่แพงขึ้นและไม่เป็นธรรม โดยมีประเด็นและข้อพิจารณา ดังนี้

2.1 กรณีการปฏิบัติหน้าที่ของ พน. ในการกำหนดแนวนโยบายและแผน PDP ตามข้อร้องเรียนดังกล่าว เป็นการที่รัฐธรรมนูญฯ บัญญัติให้เป็นหน้าที่ของรัฐตามหมวด 5 หรือไม่

ผผ. เห็นว่า การกำหนดนโยบายและแผนการผลิตไฟฟ้าของ พน. มีผลต่อความมั่นคงด้านพลังงานไฟฟ้า รวมถึงโครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการพลังงานไฟฟ้าเป็นกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ เป็นหน้าที่ของรัฐที่ต้องจัดหรือดำเนินการให้มีกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญฯ หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ มาตรา 56

2.2 กรณีผู้ร้องเรียนเป็นบุคคลหรือชุมชนซึ่งได้รับประโยชน์โดยตรงจากการทำหน้าที่ของรัฐตามรัฐธรรมนูญฯ หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ และได้รับความเสียหายจากการไม่ปฏิบัติหน้าที่ของรัฐหรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องครบถ้วนหรือล่าช้าเกินสมควรตามมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 หรือไม่

ผผ. เห็นว่า ผู้ร้องเรียนอ้างว่าได้รับผลกระทบจากการใช้ไฟฟ้าในราคาที่แพงขึ้นและไม่เป็นธรรมเนื่องจากรัฐต้องรับซื้อไฟฟ้าจากภาคเอกชนในราคาและปริมาณคงที่ตามเดิมที่กำหนดไว้ในสัญญาทั้งที่มีการนำเทคโนโลยีที่ทันสมัยมาใช้ทำให้ต้นทุนการผลิตกระแสไฟฟ้าถูกลงเรื่อยๆ โดยที่ปริมาณการใช้ไฟฟ้าของประชาชนในแต่ละเดือนมีมากน้อยแตกต่างกันไป จึงส่งผลทั้งโดยตรงและโดยอ้อมในการคิดคำนวณค่าไฟฟ้าที่สูงเกินจริงและไม่เป็นธรรมกับประชาชนผู้ใช้ไฟฟ้า ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าผู้ร้องเรียนและประชาชนได้รับผลกระทบจากการใช้ไฟฟ้าในราคาที่สูงเกินจริงจากต้นทุนและปริมาณการผลิต และอาจสูญเสียผลประโยชน์โดยต้องแบกรับภาระค่าไฟฟ้าในราคาที่สูงขึ้น จึงเป็นเรื่องที่ผู้ร้องเรียนซึ่งเป็นผู้ได้รับประโยชน์โดยตรงจากการทำหน้าที่ของรัฐตามรัฐธรรมนูญฯ หมวดที่ 5 หน้าที่ของรัฐ ได้รับความเสียหายจากการไม่ปฏิบัติหน้าที่ของรัฐ หรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องครบถ้วนหรือล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 และเป็นการให้สิทธิผู้ร้องเรียนและประชาชนสามารถเร่งรัด ติดตาม ตลอดจนฟ้องร้องการปฏิบัติหน้าที่ของ พน. ในฐานะเป็นผู้วางแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ กำหนดยุทธศาสตร์ พน. และนโยบายในการกำกับดูแลควบคุมกิจการไฟฟ้าอันเป็นกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐ เพื่อจัดให้ประชาชนได้รับประโยชน์สูงสุดอย่างทั่วถึงและไม่เรียกเก็บค่าบริการจนเป็นภาระแก่ประชาชนจนเกินสมควรตามหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ได้

2.3 กรณี พน. กำหนดยุทธศาสตร์ พน. (พ.ศ. 2559 - 2563) และแผน PDP 2018 โดยลดกำลังการผลิตของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นการทำให้สัดส่วนกำลังการผลิตไฟฟ้าของรัฐซึ่งเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนลดลงต่ำกว่าร้อยละ 51 และเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 56 วรรคสอง หรือไม่

ผผ. เห็นว่า

2.3.1 ปัจจุบันรัฐได้ส่งเสริมให้ภาคเอกชนเข้ามามีสัดส่วนในการผลิตไฟฟ้ามากยิ่งขึ้น ส่งผลให้สัดส่วนกำลังการผลิตของรัฐซึ่งดำเนินการโดย กฟผ. มีเพียงร้อยละ 34.70 และมีแนวโน้มจะลดลงเรื่อยๆ และทำให้ภาคเอกชนเข้ามามีสัดส่วนในการผลิตไฟฟ้ามากกว่าครึ่งหนึ่งของระบบการผลิตไฟฟ้าทั้งหมด อันเป็นผลสืบเนื่องมาจากยุทธศาสตร์ พน. และแผน PDP นอกจากนี้ ยังปรากฏข้อเท็จจริงเพิ่มเติมว่า รัฐได้เปิดให้ภาคเอกชนเข้ามาประมูลเพื่อผลิตไฟฟ้าล่วงหน้าเป็นจำนวนมาก ย่อมมีความเสี่ยงและกระทบต่อสัดส่วนการผลิตของรัฐในอนาคตที่จะน้อยลงกว่าเดิมอีกด้วย

2.3.2 การพิจารณาว่ารัฐต้องเป็นเจ้าของไม่น้อยกว่าร้อยละ 51 ตามที่รัฐธรรมนูญฯ กำหนดไว้นั้น จะต้องพิจารณาแยกส่วนกัน ได้แก่ ระบบการผลิต ระบบการส่ง และระบบการจำหน่าย⁴ รัฐจะต้องเป็นเจ้าของแต่ละส่วนไม่น้อยกว่าร้อยละ 51 ไม่ใช่นำเอาทั้งสามส่วนมารวมกันให้เกินกว่าร้อยละ 51 หรือนำเอาสัดส่วนที่ถือหุ้นมารวมกันแล้วนำมาเฉลี่ยให้เกินกว่าร้อยละ 51 เพราะคำว่า “รัฐเป็นเจ้าของ” นั้น รัฐจะต้องมีอำนาจเข้าไปควบคุมและบริหารจัดการด้วย ดังนั้น การที่รัฐเปิดให้บริษัทเอกชนหรือบริษัทมหาชนจำกัดผลิตไฟฟ้าแล้วรัฐซื้อไฟฟ้าจากบริษัทดังกล่าวมาจำหน่ายให้ประชาชนอีกทอดหนึ่ง จึงถือไม่ได้ว่ารัฐเป็นเจ้าของระบบการผลิตไฟฟ้า แต่ถือเป็นกรณีที่รัฐได้โอนกรรมสิทธิ์หรืออำนาจในการควบคุมระบบและกระบวนการผลิตไฟฟ้าอันเป็นองค์ประกอบสำคัญของโครงสร้างกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานให้แก่เอกชน และทำให้ภาครัฐไม่สามารถมีอำนาจอย่างสมบูรณ์ในการบริหารจัดการและควบคุมระบบการผลิตไฟฟ้าของประเทศได้ แม้ว่ารัฐจะเป็นเจ้าของระบบการส่งและระบบการจำหน่ายเกือบทั้งหมดก็ตาม แต่เมื่อรัฐมิได้เป็นเจ้าของระบบการผลิต ย่อมส่งผลกระทบต่อความมั่นคงด้านพลังงานไฟฟ้าและส่งผลต่อสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าของรัฐให้มีน้อยกว่าร้อยละ 51 ซึ่งย่อมขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 56 วรรคสอง

ปัญหาตามข้อร้องเรียนนี้ จึงถือได้ว่าผู้ร้องเรียนเป็นบุคคลซึ่งได้รับประโยชน์โดยตรงจากการทำหน้าที่ของรัฐและได้รับความเสียหายจากการไม่ปฏิบัติหน้าที่ของรัฐ หรือปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องครบถ้วน ตามหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ โดยผู้ร้องเรียนได้ดำเนินการตามขั้นตอนในมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 แล้ว แต่ปัจจุบันหน่วยงานดังกล่าวยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญฯ หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ กรณีจึงเป็นเรื่องที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจของ ผผ. ที่จะรับเรื่องร้องเรียนไว้พิจารณาและเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีทราบเพื่อพิจารณาสั่งการต่อไปได้

______________________________________________________

¹มาตรา 56 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญฯ บัญญัติให้โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคชั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจะกระทำด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละ 51 มิได้

²โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 33 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. 2560

³มาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 7 (4) บัญญัติให้บุคคลหรือชุมชนซึ่งเป็นผู้ได้รับประโยชน์โดยตรงจากการทำหน้าที่ของรัฐตามรัฐธรรมนูญ หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ และได้รับความเสียหายจากการไม่ปฏิบัติหน้าที่ของรัฐ หรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องครบถ้วนหรือล่าช้าเกินสมควรย่อมมีสิทธิยื่นคำร้องขอให้ศาลวินิจฉัยคดีได้

⁴พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 มาตรา 5 ได้นิยามศัพท์ ดังนี้

“กิจการไฟฟ้า” หมายความว่า การผลิต การจัดให้ได้มา การจัดส่ง การจำหน่ายไฟฟ้าหรือการควบคุมระบบไฟฟ้า

“ระบบโครงข่ายไฟฟ้า” หมายความว่า ระบบส่งไฟฟ้าหรือระบบจำหน่ายไฟฟ้า

“ระบบไฟฟ้า” หมายความว่า ระบบผลิตไฟฟ้า ระบบส่งไฟฟ้า และระบบจำหน่ายไฟฟ้าที่อยู่ภายใต้การปฏิบัติ การและควบคุมของผู้รับใบอนุญาต

จากบทนิยามศัพท์ดังกล่าวแสดงให้เห็นได้ว่า โครงสร้างหรือโครงข่ายไฟฟ้านั้นหมายความรวมถึงทั้งระบบการผลิต ระบบการส่ง และระบบการจำหน่ายไฟฟ้า

(โปรดตรวจสอบมติคณะรัฐมนตรีที่เป็นทางการจากสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีอีกครั้ง)

ที่ประชุมคณะรัฐมนตรี พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา (นายกรัฐมนตรี) 15 มิถุนายน 2564

สำนักโฆษก สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี โทร. 0 2288-4396

A6532